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如何分清不动产登记、“以人查房”与反腐三者关系

2015年03月19日 07:04   阅读:3351
作者: 陈苏洁   /user/space?oid=20546

随着我国反腐败工作的逐步深入,房产在官员腐败案件中成为越来越引人注目的“要素”。在这样的大背景下,《不动产登记暂行条例》这个本意在于以登记来确定不动产物权归属与交易,明确不动产登记程序,整合不动产登记职责,规范登记行为的法律规范文件,引发了人们对“以人查房”的反腐败功能的期待。那么,“以人查房”是否有法律依据?对此,有必要从不动产登记的功能、不动产登记查询与不动产权利人隐私权保护等角度进行分析,并对不动产登记查询程序的合法性构建进行思考。

一、不动产登记的功能与“以人查房”

《不动产登记条例》第2条第1款规定:“不动产登记,是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”统一不动产登记是确定不动产归属,有序不动产交易的必要,也是不动产物权制度赖以存在的基石。

长期以来,我国的不动产登记机构并不统一,这种分散式的登记机构,既增加了当事人的负担,也给国家行政管理带来不便,更给不动产交易安全增加了风险。《不动产登记暂行条例》的出台,标志着我国统一不动产登记制度的正式建立。在《物权法》中,登记作为不动产物权变动的公示方法,规定在“物权的设立、变更、转移和消灭”一节,这表明不动产登记的法理就是不动产物权公示,意即在依法律行为发生不动产物权变动之时以不动产登记这个重要的法律事实,来确定不动产物权变动的有效。

鉴此,不动产登记主要有三大功能:(1)权利确认功能,即确认不动产的权属状态,赋予不动产权利以相应的法律效力,保护不动产与其权利人之间的法律支配关系的职能。(2)公示功能,即将不动产权利得丧变更的事实向社会公开,以标示不动产流转的职能。公示功能旨在维护不动产交易“动的安全”,保护不动产权利人及善意第三人的合法权益。(3)管理功能,即通过不动产登记管理机关对不动产的登记档案、图纸、卡片等材料的管理,对申请登记的不动产权利的真实性和完整性进行审查监督,同时也为城乡规划、房地产税收等提供依据。

所谓“以人查房”,简单讲就是指用姓名查询的方式获得他人的房屋等不动产信息。从上述不动产登记的功能来看,不动产登记本身并不负载通过“以人查房”实现反腐败的功能;而实现不动产登记的功能,自然更与“以人查房”无关联,“以人查房”推动反腐败工作的进程只能说是民众在当今对不动产登记制度的一个溢出期待。

《不动产登记暂行条例》的出台,使统一不动产登记打破了地区之间、部门之间的信息壁垒;“统一的不动产登记信息管理基础平台,确保了国家、省、市、县四级登记信息的实时共享”,这使得查询某个居民在全国范围内的房产信息成为可能。由于不动产的标的额较大,通过“以人查房”确实可发现一些官员的腐败案件,故民众近年来在反腐败案件中对官员拥有的房屋数量极其关心,但从《不动产登记暂行条例》的立法功能来看,不动产登记并不承载“以人查房”的功能。

二、私法视域下信息查询与权利人的财产隐私权

依《不动产登记暂行条例》的规定,有权查询的主体主要是两大类:权利人、利害关系人和有关国家机关。前者是私法中的不动产交易主体,后者是依法履行公权力的公法主体。就私权交易而言,查询登记资料的基本功能在于降低交易双方的信息不对称性和交易成本,,使得意欲购买或者租赁不动产之人可有效了解不动产的权属状况,并避免因信息不对称而遭到欺诈。正因不动产是价值高昂的重要财产,因信息不明导致的交易损失过高,故才有必要在政府主导下进行登记,并由登记机构向交易者提供查询服务。

查询行为虽然是在不动产登记机构进行的,但实为私人之间交易行为的组成部分,交易的核心是特定的不动产不是人。所以,不动产登记信息查询原则上属于当事人之间的一种私行为,只不过需要借助于政府的登记机构提供服务。权利人和利害关系人通过一定程序查询有关登记的文献,索取登记的资料、了解登记的情况和具体内容,进而获得与登记内容相关的证明材料。如果权利人和利害关系人将查询获得的不动产登记资料用于其他目的,或者擅自泄露、公开登记信息,则构成对他人隐私权等民事权利的侵犯。

三、以物为中心的编成主义与“以人查房”

不动产登记簿的编制有所谓物的编成主义和人的编成主义。物的编成主义原则上按不动产编成登记簿,其公示的是物本身和权利;人的编成主义原则上按所有人申请文件的年代顺序保存,其公示的是当事人和当事人之合意。

《不动产登记暂行条例》第8条第1款规定:“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。”这表明,我国的不动产登记簿采取以物为中心的编成主义,即“不动产”这一“物”在登记簿中处于核心地位,以不动产所在的行政区域、地段和地号为序,相应地设置不同的登记簿。如果他人查询不动产登记信息,也是按照不动产所处的地段和地号进行的。

所以,所谓“查询不动产登记资料”也是“查房”,而不是“查人”;但通过“查房”可间接实现所谓 “以房查人”的目的,即通过查询某地段的房屋等不动产信息,进而查询到该不动产权利人的相关信息。在查询制度的设计上,“查房”能够使查询人清晰地得知特定房屋的所有权主体和特定房屋上所存在的限定物权的主体以及权利状况;能够满足维护不动产交易安全、提高交易效率的需要,符合最小查询原则;可以满足不动产登记制度的需要。

《不动产登记暂行条例》第9条规定:“不动产登记簿应当采用电子介质,暂不具备条件的,可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。不动产登记簿采用电子介质的,应当定期进行异地备份,并具有唯一、确定的纸质转化形式。”事实上,基于不动产登记信息生成电子新数据的过程,电子化在技术上突破了登记簿物的编成和人的编成的差异,电子数据的生成使“人”、“房”交织,也使得“以人查房”在技术上变得可行,亦对个人财产隐私权造成威胁。故此,域外一些国家和地区在肯定“查房”的同时,严禁“以人查房”。例如,我国香港特别行政区的不动产公开查册制度是全方位的,任何人均可以通过不动产的名称、坐落、编号等多种线索进行查询,但禁止以人名或者法人的名称为线索进行查询。2013年1月1日,江苏盐城市出台《盐城市房屋登记信息查询管理办法(试行)》,就对房屋信息实行有条件查询和限制查询。一是除申请人本人外,国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关、纪检监察部门、证券监管部门办案需要;律师提供法院调查令或受案证明等材料;房屋征收部门、房屋征收实施单位,持政府房屋征收办公室的介绍信;住房保障部门凭被保障人申请保障住房有关证明、住房保障部门介绍信等可以有条件的“以人查房”;二是其他情形一律严禁“以人查房”。

四、公法视域下的“以人查房”与反腐

“以房查人”表达的是私法中的查询权,而通过“以人查房”实现反腐之目的则是一个公法领域的命题,它承担着查处违法犯罪、改善政府治理等公共目标。一方面,保护民事主体不动产信息安全是法律不可推卸的任务;另一方面,对某些特殊主体的不动产进行核查,亦为实现政府、国家职能所必需。只要制订严格的查询程序,也不会损害这些特殊主体的隐私权及其他合法权益。尽管从《不动产登记暂行条例》的立法目的及隐私权保护的角度来看,“以人查房”的合法性都存在质疑,但对于检察、公安、纪检监察部门等公权力部门,则可以通过相关法律法规的授权,实现特定查询,达到反腐败的目的。当然,进一步明确查询主体、查询对象、查询依据,以及相应的法律责任等,建立“以人查房”的合法程序就显得尤为必要。

(一)查询主体

以反腐败为目的的不动产登记查询主体应主要包括公安、检察、法院、纪检监察等国家机关。具体而言,涉嫌犯罪的,由检察机关、公安机关依据《刑事诉讼法》的规定可以“以人查房”;涉及违反党纪政纪的,由纪检监察机关依据《行政监察法》的规定“以人查房”;日常核查则依据中办、国办《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、中组部《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》的相关规定,组织人事部门有权“以人查房”。而地方财产申报的核实,则依据“向谁报告,由谁核查”的原则,按照地方有关规定执行。

(二)查询对象

哪些人属于“以人查房”的查询对象?

对此,要严格限制可查询的对象范围。原则上讲,只有对以下两类人可以启动“以人查房”程序:一是涉案人员,包括公安、检察机关立案侦查、起诉和纪检监察机关调查的人员;二是有如实报告不动产义务的个人。有报告才有查询,按照现行规定,应包括领导干部重大事项报告制度涉及的人员,以及地方开展的财产申报涉及的人员。

统一不动产登记制度一定程度上为腐败案件的调查提供了方便,为司法机关、纪检监察部门和组织人事部门完整、准确掌握官员房产信息,提供了制度和技术条件,可以在一定程度上解决房产的虚报问题,但不动产登记制度归根结底是物权法的组成部分,不是反腐败的法律。


反腐败要多措并举,如社会信用体制、财产申报制度的完善等。从反腐败的角度而言,不能对不动产登记制度予以过高的期许。如果借助于该制度实现“以人查房”,尚需进一步设计科学合理的查询程序,依法进行。而且,还涉及私法领域的隐私权等民事权利的保护问题,私法色彩浓厚的“以房查人”与公法领域的“以人查房”也有待于现行法进行更好的无缝对接。


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